| Главная | Рубрики | Информация о центре | Ссылки |                                                                                                                  Регистрация | Вход

Мельничук Т.В.

ЗАГРОЗИ КРИМІНОЛОГІЧНОЇ БЕЗПЕКИ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ

(Мельничук Т.В. Загрози кримінологічної безпеки державних закупівель / Т.В. Мельничук // Учёные записки Таврического национального университета имени В.И. Вернадского. Серия «Юридические науки». Том 26 (65). – 2013. — №2-1 (Ч. 2). – С. 229-236.)

Постановка проблеми. Один із постулатів економічної науки стверджує про те, що фінансово-грошовий обіг є своєрідною кровоносною системою ринкової економіки та господарських відносин. Відповідно грошовий обіг, що забезпечує наповнення/витрати державного бюджету, слід визнати запорукою життєдайності та сталого розвитку країни. Між тим кожен шостий економічний злочин, який викривається в Україні, пов’язаний із посяганнями на кошти державного або місцевих бюджетів. Злочинні посягання на бюджетну сферу є загрозою кримінологічної безпеки держави, що не тільки сприяють самовідтворенню тіньової економіки, але й  унеможливлюють виконання державою своїх соціальних функцій.Однією із найбільш уражених тіньовими процесами в Україні є сфера державних закупівель, особливо за рахунок її кримінальної складової та корупції. За даними Рахункової палати України зловживання під час здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти є другою за численністю групою бюджетних правопорушень та становлять 24,9 % у структурі виявлених у 2012 році порушень бюджетного законодавства[1].

За останні роки були зроблені певні нормативні та організаційні кроки щодо впорядкування цієї сфери. Правове регулювання системи державних закупівель здійснюється відповідно до Законів України «Про здійснення державних закупівель» 2010 року, метою якого задекларовано створення конкурентного середовища у сфері державних закупівель, запобігання проявам корупції, розвиток добросовісної конкуренції, забезпечення раціонального та ефективного використання державних коштів, та «Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності» 2012 року, яким встановлюються правові та економічні засади здійснення закупівель у сферах, визначених зазначеним Законом, та ряду підзаконних актів. Але не дивлячись на видиму динамічність розвитку правового регулювання здійснення державних закупівель фактично ця сфера залишається серед найоптимальніших для розкрадання бюджетних коштів.

Огляд останніх досліджень і публікацій.  Злочинність у бюджетній сфері раніше вже ставала об’єктом кримінально-правових та кримінологічних досліджень, утім проблема криміналізації закупівель за рахунок бюджетних коштів належної самостійної уваги науковців не отримала, про що свідчить відсутність відповідних комплексних розробок. Окремі аспекти функціонування системи державних закупівель та протидії зловживанням під час їх реалізації розглядались у наукових працях досвідчених та молодих авторів, серед яких В.І. Василинчук, К.Ю. Водоласкова, М.Ю. Довгань, А.А.Марусов, Л.П.Скалозуб, С.В. Сливенко, В.В.Смиричинський тощо.

Метою дослідження є виявлення та кримінологічна оцінка криміногенних загроз безпеці функціонування бюджетної сфери в частині здійснення державних закупівель.

Виклад основного матеріалу. Відповідно до Закону України «Про здійснення державних закупівель» 2010 року (далі – Закону) державна закупівля – це придбання замовником товарів, робіт і послуг за державні кошти у порядку, встановленому законом. Замовниками є розпорядники державних коштів, які здійснюють закупівлю.

Про активний розвиток сфери державних закупівель в Україні свідчать дані Міністерства економічного розвитку і торгівлі [2]. Зокрема, протягом 2012 року замовниками було опубліковано в інформаційному бюлетені «Вісник державних закупівель» та оприлюднено на веб-порталі* 116 384 оголошень про проведення процедур закупівель, що на 7,9 відсотка більше ніж у 2011 році. Серед них, найбільшу частку 51,85 відсотка складають оголошення про проведення закупівель за процедурою відкритих торгів, яка вважається найбільш конкурентною і прозорою процедурою.

Утім, норми зазначеного Закону, які встановлюють застосування тієї чи іншої процедури закупівель, є досить описовими та нечіткими, що створює можливості для зловживань без фактичного порушення правового поля, зокрема для безпідставного застосування як винятку закупівлі в одного учасника. Одна із можливих схем виглядає наступним чином: для початку здійснюється закупівля невеликої партії товару на менш ніж 100 тис. грн., що випадає із сфери застосування Закону (ст.. 2). Потім нібито виникає потреба здійснити додаткову закупівлю в того самого постачальника з метою уніфікації, стандартизації або забезпечення сумісності з наявними товарами чи технологіями (пункт 5 частини 2 статті 39 Закону). Такий порядок виключної процедури дозволяє оминати вимоги законодавства, суперечить прозорості, порушує конкурентність закупівель, та є вірогідною загрозою завдання матеріальної шкоди державному бюджету, якщо у цей же час є реальні пропозиції товарів-замінників, що наділені відповідною якістю та характеристиками, але значно дешевші. Додамо, що порівняно із першою редакцією статті 39 Закону, яка згадувала чотири виняткові випадки, сучасна містить дев’ять. Згідно із зарубіжним досвідом та міжнародними стандартами така процедура може бути реалізована лише за умови відсутності конкуренції.

Показовою є закупівля у 2012 році МОН України підручників для першокласників за 647 гривень за екземпляр. Торги проведено за неконкурентною процедурою закупівлі «в одного учасника» через те, що автори підручників мають право самостійно визначати видавництво, яке буде здійснювати видання його твору.

Крім того, протягом 2011-2012 років Національним агентством з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу та реалізації інфраструктурних проектів без належних обґрунтувань надано 304 погодження щодо можливості застосування закупівлі в одного учасника за рахунок державних коштів на загальну суму 18 855, млн. гривень і 590 тис. євро[1]. При цьому державні кошти, в основному, використовувалися непрозоро, неефективно і безконтрольно.

У контексті зазначеного слід відмітити, що у тому ж 2012 році найбільшу кількість договорів було укладено за результатами відкритих торгів, водночас найбільша частка вартості укладених договорів припадає на договори, укладені за результатами застосування процедури закупівлі в одного учасника. Загальна сума фактичних видатків за результатами проведення у звітному періоді процедур державних закупівель, згідно даним Держстату, становить 202 398 155,3 тис. гривень, що в 1,5 рази перевищує обсяги фактичних видатків, здійснених у 2011 році.

Серед укладених замовниками в результаті проведення процедур закупівель за державні кошти договорів 99,69 відсотка припадає на договори з вітчизняними суб’єктами господарювання, а 0,31 відсотка – на договори з іноземними постачальниками. Отже, переважна більшість договорів про закупівлю за державні кошти укладається з вітчизняними учасниками.
Разом із загальною активізацією державних закупівель, офіційні та неофіційні джерела стверджують про те, що доступ до державних закупівель є однією з найбільш непрозорих сфер, що використовує тіньові схеми та корумповані процедури. Доречно оцінює таку ситуацію С. Роуз-Аккерман: «Виявляється, що в ряді країн державні та громадські інститути як такі погано узгоджуються з заявленими цілями економічного розвитку»[3, c. 2].
Так, за даними СБ України, від 50 до 75% бюджетних асигнувань під час процедури держзакупівель освоюється з численними порушеннями. Через корупційні угоди у сфері держзакупівель збитки становлять 10-15% (35-52,5 млрд грн) видаткової частини держбюджету щорічно[4]. За I квартал 2012 року в Україні виявлено 3,3 тис злочинів у сфері бюджетних зловживань, а сума збитків становить більше 800 млн гривень, серед яких 400 млн – це збитки від злочинів, що пов`язані з держзакупівлями[5].

Аналогічна ситуація складається й у інших країнах пострадянського простору. За результатами опитування експертів у РФ, 45% із них зазначили, що майже всі закупівлі є корумпованими[6]. Федеральна антимопольна служба Росії підрахувала, який збиток несе бюджет у цьому напрямку. З 2,3 трлн. рублів, що виділялися у 2006 році на закупівлі товарів і послуг для державних потреб, мінімум (!) 15% або 345 млрд. рублів (~ 13 млрд доларів) повертається продажним чиновникам у вигляді «відкатів». Чиновники свідомо завищують виплачувані суми на умові одержання частини різниці[7].

У сфері державних замовлень здійснюють близько 40 % усіх корупційних діянь у США, Західній Європі, Японії та в країнах Азії, що швидко розвиваються [8].

Вказані обставини свідчать про наявність потенційних та реальних загроз кримінологічної безпеки державних закупівель. Враховуючи неоднорідність криміногенного впливу на сферу державних закупівель, доцільним є  групування (класифікація) загроз безпеці на окремі види. Зокрема, досить операціональним вбачається наступний розподіл загроз кримінологічної безпеки державних закупівель:

1) безпосередні загрози (злочинні дії економічного та службового характеру та дотичні правопорушення у сфері реалізації державних закупівель);

2) опосередковані загрози («фонові» явища злочинності, зокрема деструктивні процеси соціально-економічного характеру, що виявляються у бюджетній сфері);

3) аутозагрози  (віктимна поведінка учасників державних закупівель).

При цьому слід звернути увагу на те, що загрози, пов’язані з корупцією та розкраданнями в сфері державних контрактів, можуть існувати навіть до початку процесу проведення тендерів, а саме під час розподілу державних коштів, і зберігатися впродовж всього подальшого процесу, від визначення переможця по тендеру до виконання контракту.

Підвищення ризику реалізації криміногенних загроз із потенційних у реальні для сфери державних закупівель є наслідком ряду обставин: 1) повноваженнями, пов’язаними з прийняттям рішення про закупівлі товарів і послуг, як правило, наділені посадові особи найвищої ланки, найменше обтяжені контролем з боку суспільства; 2) злочинна діяльність чиновників , що працюють в даній сфері, часто набуває організованих форм; 3) різко знижується надходження фінансових коштів до бюджету держави; 4) розширюється сфера тіньової економіки, руйнуючи систему конкуренції; 5) збільшуються витрати суб’єктів господарювання, які перекладаються на споживачів через підвищення цін і тарифів; 6 ) порушується система функціонування держави в частині реалізації вельми значущих для суспільства соціально-економічних, політичних і військових програм[9].

Безпосередні загрози. Злочини у сфері державних закупівель можна розрізняти як такі, які вчиняють: замовники торгів; учасники торгів; державні органи, уповноважені здійснювати нагляд або контроль у галузі державних закупівель; комбіновані поєднання суб’єктів державних закупівель[10]. Здебільшого злочинна діяльність виявляється у різного роду службових, корупційних злочинах (публічного та приватного секторів, що характеризується зрощенням бізнес-структур і державного сектора економіки), злочинах з ознаками шахрайства тощо[11].

Типовими порушеннями замовниками вимог законодавства у сфері державних закупівель під час проведення ними відповідних процедур є наступні:

1) складання замовниками документації конкурсних торгів з порушенням основних принципів державних закупівель, визначених Законом, зокрема: встановлення непрозорих та нечітких технічних і кваліфікаційних вимог документації конкурсних торгів; штучне розширення предмета закупівлі (невиправдане об’єднання товару/послуг в один лот/предмет закупівлі); штучне звуження предмета закупівлі (зайва деталізація предмета закупівлі);

2) процедурні порушення з боку замовників, зокрема: порушення порядку оприлюднення/опублікування інформації про закупівлю; неправомірне відхилення пропозицій конкурсних торгів учасників процедури закупівлі; неправомірне визначення переможця процедури закупівлі; допущення до оцінки пропозицій конкурсних торгів учасників процедури закупівлі, які не відповідають вимогам документації конкурсних торгів; укладення договорів про закупівлю з порушенням строків, визначених Законом України «Про здійснення державних закупівель» (в тому числі під час процедури оскарження)[2].

Серед зловживань, які допускають учасники державних закупівель, найбільший ступінь загрози безпеці становить змова учасників. Змовою Закон вважає домовленість між двома чи кількома учасниками процедури закупівлі, спрямована на встановлення ціни пропозиції конкурсних торгів або цінової пропозиції на штучних або неконкурентних рівнях з відома або без відома замовника. Так, протягом 9 місяців 2012 року згідно із результатами аналізу офіційних повідомлень Антимонопольний комітет України викрив 138 змов під час державних закупівель. Всього 291 юридична особа, включаючи фізичних осіб-підприємців, була притягнута до відповідальності за участь у вказаних змовах.

Відстеження випадків змов між учасниками торгів покладене на Антимонопольний комітет України. Останній дійсно регулярно проводить перевірки фактів змов, але фактично не веде якогось узагальненого реєстру порушників (так-званого чорного списку учасників торгів). Як результат, вимоги тендерного законодавства (ст.17 Закону «Про здійснення державних закупівель») щодо недопущення до участі в торгах учасників, яких було притягнуто до відповідальності за корупційні діяння у сфері закупівель, у тому числі за участь у змові, фактично не виконуються. До того ж, тендерні комітети не мають доступу до Реєстру осіб, що вчинили корупційні діяння. Його веде Міністерство юстиції України, але через неузгодженості з законодавством про захист персональних даних доступ громадськості до реєстру закритий. У зв’язку з цим висловлюються пропозиції закріпити в Законі норму про ведення спеціального реєстру недоброчесних учасників конкурсних торгів, перебування в якому автоматично позбавляє права на участь в державних закупівлях[12].

Зловживання під час державних закупівель опосередковують вторинну злочинну діяльність у вигляді розкрадання бюджетних коштів та ухилення від сплати податків.

В Україні серед найбільш криміналізованих сфер державних закупівель фахівці виділяють агропромисловий та паливно-енергетичний комплекси, сфери охорони здоров’я, соціального захисту населення, освіти, будівництва та ЖКГ[5]. До прикладу, у березні 2012 року порушено кримінальну справу за фактом розтрати бюджетних коштів на значну суму службовими особами підприємства-переможця тендеру на будівництво та реконструкцію пологового будинку у Львівській області. Ці особи протягом 2009-2011 років складали фіктивні акти приймання-виконання підрядних робіт та поставки товарно-матеріальних цінностей з фіктивними підприємствами на загальну суму близько 1,5 млн. грн. У лютому порушено кримінальну справу за фактом незаконного заволодіння бюджетними коштами службовими особами підприємства-переможця державних закупівель лікарських засобів для Міністерства охорони здоров’я України. Службові особи підприємства уклали контракт з іноземною компанією на поставку в Україну вакцини на майже 9 млн. грн. та продали цю вакцину МОЗ України за 13,5 млн. грн. всупереч Постанові КМУ «Про заходи щодо стабілізації цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення», відповідно до якої граничний рівень надбавки (націнки) на лікарські засоби встановлений на рівні не вище ніж 10 відсотків оптової ціни виробника (митної вартості)[13].

За даними російських ЗМІ, лідером непрозорості є державні будівельні підряди, де середній «відкат» сягає 35% від вартості контракту. Закупівлі сировини і палива характеризуються значенням 15%. Високий рівень корумпованості відрізняє, як стверджують, сектор закупівель ліків та медичного обладнання – понад 1/3 контрактів такого роду полягають на сумнівних підставах, а рівень «відкатів» перевищує 15%[7].
Рівень загроз безпеки державних закупівель поглиблюється організованим характером вчинюваних злочинів. Протягом 2012 року викрито 13 організованих груп, учасники яких вчинили 86 корупційних злочинів, пов’язаних з розкраданням бюджетних коштів, профінансованих на державні закупівлі. У м. Києві припинено діяльність 11 учасників злочинної групи з корумпованими зв’язками в складі членів тендерного комітету одного з міністерств, службових осіб ТОВ та державного підприємства, які під час державних закупівель товарів надали незаконні переваги та визнали ТОВ переможцем закупівель. У результаті чого товари придбані за завищеними цінами, чим завдано збитків державному бюджету в розмірі 31,7 млн. грн. Установлено також, що фігуранти вдвічі занизили митну вартість даного товару та надали до Держмитслужби України підроблені документи із зазначенням іншого постачальника[14].

Опосередковані загрози кримінологічної безпеки державних закупівель пов’язані із недосконалістю правового регулювання здійснення державних замовлень та деструктивними соціально-економічними процесами бюджетної сфери. Серед них: розширення тіньових економічних відносин, реальне і потенційне вилучення з бюджету коштів, низька ефективність використання бюджетних коштів, потенційна можливість не виконання національних проектів; загроза нечесної конкуренції, дискримінація сумлінних виробників, лобіювання законодавчої діяльності, деформація системи державного управління та відносин у сфері державної служби, зниження довіри до держави та її авторитету[15].

Слід закцентувати, що непрозорі процедури закупівель провокують ряд додаткових опосередкованих загроз кримінологічної безпеки – на псевдоконкурсах закуповується далеко не найкраща за якістю продукція. «Сумнівність» товарів та послуг тільки підвищує ціну «відкату». Крім того, досить часто необґрунтовано залишається поза межами правозахисної діяльності проблематика додержання граничних витрат на придбання автомобілів, меблів та іншого устаткування установами та організаціями, які утримуються за рахунок бюджету. Потребують перевірки питання збереження в державному інтервенційному фонді об’єктів державного цінового регулювання, у тому числі зерна, цукру, інших продуктів першої необхідності.

Висновки. Сфера державних закупівель є функціонально орієнтованим елементом національної безпеки, вбудованим в механізм бюджетного сектора економіки, ресурсно-економічного та фінансового забезпечення галузей державного управління. Аналіз стану державних закупівель в Україні у 2011 та 2012 роках засвідчив наявність безпосередніх та опосередкованих загроз кримінологічної безпеки цієї сфери, що призвело до значного послаблення конкурентного середовища, зменшення питомої ваги відкритих і прозорих закупівель, суттєвого зростання ризиків незаконного та неефективного використання коштів Державного бюджету України. Кримінологічна безпека у сфері державних закупівель полягає у забезпеченні протидії кримінально-корупційним загрозам цільового та ефективного витрачання бюджетних коштів, дотримання необхідної якості товарів і послуг, що надаються, максимально повного використання конкурсних начал при виборі постачальників.

Список літератури:

1. ЗвітРахункової палати Україниза 2012 рік. – Київ, 2013. – 198 с. [Електронний ресурс]– Режим доступу: http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16742074/Zvit_2012.pdf.

2. Звіт щодо функціонування системи державних закупівель у 2012 році // Офіційний сайт Міністерства економічного розвитку і торгівлі України [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.me.gov.ua/file/link/203439/file/Zvit%202012.doc

3. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, последствия, реформы / С. Роуз-Аккерман. – М.: Логос, 2003. – 356 с.

4. Письмо главы СБУ А. Якименко от 11.04.2013 «О криминализации сферы государственных закупок» премьер-министру УкраиныН. Азарову.

5. Збитки від злочинів, що пов`язані з держзакупівлями, сягнули 400 мільйонів // Економічна правда [Електронний ресурс]– Режим доступу: http://www.epravda.com.ua/news/2012/04/12/321441/.

6. Абрамов К.В. Эффективность системы контроля          проведения государственных закупок / К.В. Абрамов [Електронний ресурс]– Режим доступу: http://xn—80afmfjaylox.xn—80abeamcuufxbhgound0h9cl.xn—p1ai/upload/iblock/bb8/bb8bfeb1d4a7f0fed7e0c6e23e8e9766.pdf.

7. Проект «Национальный Рейтинг Прозрачности Закупок» [Електронний ресурс]– Режим доступу:http://www.nrpz.ru/.

8. Див. Смиричинський В.В. Прок’юремент як механізм формування конкурентоспроможного ринку державних закупівель європейського типу в Україні / В.В. Смиричинський // Конкуренція. – 2004. – № 4 (13). – С. 8-12.

9. Див. Скосырская Ю.В. Криминологические и уголовно-правовые меры борьбы спреступлениями коррупционной направленности, совершаемыми всфере государственных закупок :автореф. дис. …. канд. юрид. наук.Специальность 12.00.08 /Ю. В. Скосырская. – М., 2011. –27 с.

10. Водоласкова К.Ю. Кримінально-правова характеристика злочинів у сфері державних закупівель / К.Ю. Водоласкова [Електронний ресурс]– Режим доступу:http://archive.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Nvknuvs/2011_2/vodolas.htm.

11. Див. Скалозуб Л.П. Організаційні засади протидії підрозділами ДСБЕЗ МВС України злочинам у процесі державних закупівель / Л.П. Скалозуб, В.І. Василинчук, В.Р. Словенко // Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. – 2009. – № 5/66. – С. 83-90.

12. Що може змінити державний реєстр недоброчесних учасників конкурсних торгів? [Електронний ресурс] — Режим доступу: http://ti-ukraine.org/files/u/124/docs/presentation_for_28.02.2013.pdf.

13. Львівська податкова викрила 7 фактів махінацій в сфері тендерних закупівель[Електронний ресурс] — Режим доступу:http://galinfo.com.ua/news/106628.html.

14. Інформація спеціально уповноваженого суб’єкта у сфері протидії корупції про вжиті у 2012 році заходи щодо протидії корупції та про осіб, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень // Офіційний веб-сайт Міністерства внутрішніх справ України [Електронний ресурс] — Режим доступу: http://mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/publish/article/815413.

15. Див. Гольцунов Е.П. Обеспечение экономической безопасности в сфере государственных закупок: автореферат дис. …канд. экон. наук: 08.00.05 /Е.П. Гольцунов; МВД России. Акад. эконом. безопасности. – Москва, 2009. – 21 с.

*Офіційний загальнодержавний веб-портал «Державні закупівлі» https://tender.me.gov.ua. Цей портал уособлює загальнодержавну інформаційну систему, призначену для збирання, накопичення, передачі, обробки інформації щодо державних закупівель, що здійснюються замовниками, а також для забезпечення проведення електронних державних закупівель.

Вы должны быть авторизованы, чтобы оставить комментарий.